Obamas Vermächtnis in Afrika

Bonn: German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) (Die aktuelle Kolumne vom 21.1.2013)

Bonn, 21.01.2013. Vier Jahre ist es jetzt her, dass die Welt voller Begeisterung die erste Amtseinführung Barack Obamas verfolgte. Der Machtwechsel versprach eine Abkehr von der unilateralen und allzu militaristischen Außenpolitik vorheriger Regierungen und eine neue Ära konstruktiver globaler Zusammenarbeit für die Vereinigten Staaten. Inzwischen hat Obama seinen Amtseid ein zweites Mal abgelegt. Doch das schleppende Tempo, mit dem sich Innen- und Außenpolitik in den vergangenen vier Jahren verändert haben, hat die Erwartungen an das Potenzial seiner Regierung, einen echten Wandel zu bewirken, ohne Frage gedämpft.

Ein Gebiet, auf dem die Obama-Administration bislang ihren Vorgängerregierungen folgt, ohne erkennbare eigene Spuren zu hinterlassen, ist die US-Afrikapolitik. Noch lässt sich nicht sagen, ob Obama in seiner zweiten Amtszeit die langjährigen Defizite bei der Umsetzung dieser Politik beseitigen wird.

Die US-Afrikapolitik vor und nach Obama
Die Beziehungen zwischen den USA und Afrika haben nach wie vor einen relativ geringen Stellenwert, auch wenn Afrika seit dem Ende der Clinton-Regierung auf der außenpolitischen Agenda der USA nach oben gerückt ist. Ein Zeichen für die wachsende Bedeutung der Region ist die Tatsache, dass die USA 2011 etwa 9 Mrd. US$ für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit mit Subsahara-Afrika ausgegeben haben – mehr als fünfmal so viel wie 2001. Das Volumen des Handels zwischen den USA und Subsahara-Afrika ist ungefähr zehn Mal so groß wie das US-Budget für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit. Im Jahr 2011 betrug das Handelsvolumen 95 Mrd. US$ – nahezu eine Verdreifachung in zehn Jahren. Die Einrichtung des US-Regionalkommandos AFRICOM im Jahr 2007 zeigte die strategische Bedeutung des Kontinents für die Sicherheitspolitik der USA.

Die meisten dieser Veränderungen spiegeln jedoch Beschlüsse wider, die vor Präsident Obamas Amtsantritt gefasst wurden. Eine Zunahme der Entwicklungszusammenarbeit resultierte aus Initiativen der Bush-Regierung, zum Beispiel der Millennium Challenge Corporation und dem PEPFAR- Programm zur Aids-Bekämpfung. Der im Jahr 2000 verabschiedete African Growth and Opportunity Act gilt als Mittel zur Ausweitung des Handels, obwohl bislang vor allem der Export von Rohstoffen, weiterhin der Löwenanteil des Handels zwischen USA und Afrika, von dem Gesetz profitiert. Mit dem Aufbau von AFRICOM sollte die Terrorismusbekämpfung über die Bush-Ära hinaus gestärkt werden.

Dennoch: Ein paar Akzente in der US-Afrikapolitik hat die Obama-Regierung gesetzt. So brachte sie 2009 eine globale Gesundheitsinitiative auf den Weg, mit der die Kohärenz der US-Regierungsprogramme gegen HIV/Aids, Malaria und andere Erkrankungen verbessert werden sollte. Im gleichen Jahr startete die Kampagne Feed the Future mit der Zusage, 3,5 Mrd. US$ in die Ernährungssicherheit von 20 Entwicklungsländern zu investieren, darunter 12 in Afrika. Die Global Climate Change Initiative stellt knapp 1 Mrd. US$ jährlich für Maßnahmen in aller Welt bereit, darunter der Ausbau sauberer Energien und Waldschutz in Afrika. Diese Programme, die allesamt nicht ausschließlich für afrikanische Länder bestimmt sind, nennt die Regierung im gleichen Atemzug mit Maßnahmen zur Förderung von Demokratie, der Unterstützung militärischer Ausbildung und der Beteiligung an Friedensprozessen in Côte d’Ivoire und Sudan als Errungenschaften des US-amerikanischen Engagements in Subsahara-Afrika. Thematische Initiativen stellen zwar dringend benötigte Finanzmittel bereit und gleichen Defizite in der Praxis der amerikanischen Entwicklungszusammenarbeit aus, doch ihre Reichweite ist gering, und sie verstärken die Fragmentierung der Afrikapolitik.

Wie geht es weiter?
Die im Sommer 2012 veröffentlichte Strategie der USA für Subsahara-Afrika gibt Hinweise, welche Richtung die zweite Obama-Regierung der Afrikapolitik geben könnte. Schwerpunkte dieser Strategie sind die Förderung von Demokratie, der Ausbau von Handel und Investitionen, die Stärkung von Frieden und Sicherheit und die Unterstützung wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung. Das Interesse der Regierung an der Förderung von Demokratie und verantwortungsvoller Regierungsführung unterstrich Obama während seines bisher einzigen Besuchs als US-Präsident auf dem Kontinent im Juli 2009.

Will Präsident Obama in seiner zweiten Amtszeit über das Erbe seiner Vorgänger hinaus etwas erreichen und die US-Afrikapolitik moderner gestalten, bieten sich ihm drei wichtige Reformbereiche an. Erstens muss die Regierung sicherstellen, dass die zivile Dimension ihrer Afrika-Politik oberste Priorität hat. Auch wenn das Budget für AFRICOM vergleichsweise gering ist, besteht die Gefahr, dass das Pentagon mit der wachsenden strategischen Bedeutung Afrikas und der begrenzten Finanzkraft anderer Ministerien an Einfluss gewinnt. Die Zusicherung der Regierung in Obamas erster Amtszeit, Entwicklung als eine Dimension von Außenpolitik aufzuwerten, ist noch nicht in konkrete Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Ziels umgesetzt geworden. Wenn sich die Regierung und der Kongress daran machen, einen aufgeblähten Verteidigungshaushalt weltweit zu verkleinern, werden sie auch zivile Ministerien so mit Mitteln ausstatten müssen, dass diese ihre Aufgaben erfüllen können.

Zweitens kann Präsident Obama durch eine stärkere multilaterale Ausrichtung seiner Afrikapolitik einen deutlicheren Akzent setzen. Das erfordert einerseits echtes Engagement für die Zusammenarbeit mit anderen externen Entwicklungsakteuren. Es ist zum Beispiel kaum vorstellbar, dass die USA in Afrika Demokratie erfolgreich fördern können, wenn amerikanische und europäische Bemühungen einander nicht ergänzen. Andererseits müssen die USA subregionale und kontinentale Institutionen aktiv dabei unterstützen, die wirtschaftliche Integration voranzutreiben und die regionale Sicherheit zu erhöhen. Auf globaler Ebene sollte sich die Regierung intensiver für die Stärkung multilateraler Institutionen wie der Vereinten Nationen einsetzen.

Die Tatsache, dass Maßnahmen mit begrenztem Umfang wie die Global Climate Change Initiative gefördert und gleichzeitig internationale Klimaverhandlungen fortwährend verzögert werden, ist nur ein Zeichen dafür, dass die US-Afrikapolitik noch viele Widersprüche in sich birgt. Investitionen in Ernährungssicherheit im Rahmen von Feed the Future machen auf einen wichtigen Politikbereich aufmerksam. Gleichwohl umgeht diese Initiative den tieferen Reformbedarf in Bereichen wie der Nahrungsmittelhilfe, der Förderung des Agrarhandels oder der US-Agrarpolitik. Statt nur kleinere politische Kurskorrekturen vorzunehmen, sollte sich die Obama-Regierung schließlich in den kommenden vier Jahren entschiedener mit der Frage der Politikkohärenz in den Beziehungen zu Afrika auseinandersetzen. In diesem Zusammenhang sollte sie eine konsistente Strategie entwickeln, die Initiativen bündelt und sicherstellt, dass die verschiedenen Dimensionen der US-Afrikapolitik eine gemeinsame Agenda voranbringen, die für Afrika von Nutzen ist.