Der Afrikanische Peer Review Mechanismus in Ghana - Ein Instrument zur Verbesserung der Governance?

'Good Governance' wird als einer der Schlüssel zur Entwicklung eines Landes gesehen. Ein Governance-System, das aus einer Initiative der afrikanischen Staats- und Regierungschefs hervorging und von der Afrikanischen Union angenommenen wurde, ist die New Partnership for Africa’s Development (NEPAD).

Ein besonderes Merkmal NEPADs ist der African Peer Review Mechanism (APRM), der die Governance-Voraussetzungen für Entwicklung überprüft. Vier Governance-Bereiche werden schwerpunktmäßig für die Bewertungen verwendet, die durch den APRM durchgeführt werden. Gute Ergebnisse in diesen Bereichen werden als wichtige Vorraussetzungen für (wirtschaftliche) Entwicklung angesehen:

• Demokratie und politische Führung;
• Wirtschaftliche Governance und wirtschaftliches Management;
• Corporate Governance (verantwortungsvolle Unternehmensführung); und
• Sozio-ökonomische Entwicklung.

NEPAD beschäftigt sich damit nicht nur mit sozi-ökonomischen Themen, sondern befasst sich auch mit dem einstigen Tabuthema der politischen Governance. Der APRM, ähnlich wie Peer-Bewertungen innerhalb der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), ist ein System der freiwilligen Selbstbeurteilung (d.h. Länder nehmen freiwillig teil), ein Dialog und eine konstruktive Beeinflussung zwischen Gleichgestellten (Kontaktaufbau zwischen Regierungschefs) sowie ein Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedern. Von allen Ländern, die dem APRM beitreten, wird erwartet, dass sie ihre Governance verbessern, die dafür festgelegten Voraussetzungen akzeptieren und die Empfehlungen des APRM umsetzen.

Studien zeigen, dass sich die politische Repräsentation innerhalb Afrikas insgesamt verbessert hat, während Schwächen im Bereich Governance dominieren. Basierend auf der Erkenntnis, dass Governance-Defizite afrikanische Entwicklungen hindern, strebt NEPAD an, die länderübergreifende Zusammenarbeit zu verbessern. Afrikas Governance-Ergebnisse sollen mit Hilfe des APRM durch gemeinsames Lernen sowie - wo nötig – durch das Ausüben von Druck untereinander verbessert werden.

Einer der wichtigsten Bestandteile – und wohl eine wesentliche Voraussetzung für den Erfolg des APRM - ist sein Charakter als afrikanische Initiative und wichtige eigene „Errungenschaft“ der afrikanischen Länder. Die Unterstützung dieses Prozesses durch Geldgeber ist daher eine heikles Thema, weil dadurch die Glaubwürdigkeit des Prozesses unterminiert werden könnte. Zahlreiche Geber suchen nach Wegen, Governance-Initiativen zu unterstützen, und stellten zusätzliche Gelder für diesen Bereich zur Verfügung, nicht zuletzt die Europäische Union mit ihrer Governance-Initiative (rund € 3 Milliarden zwischen 2007 und 2013) und der angekündigte britische Hilfsfonds (Governance and Transparency Fund) von ca. € 150 Millionen in den nächsten fünf Jahre.


Das Fallbeispiel Ghana

Insbesondere in dem oft unruhigen Westafrika ragt Ghana im letzten Jahrzehnt heraus als ein Land mit moderatem, kontinuierlichen Wirtschaftswachstum und Erfolgen bei der Armutsreduzierung. Ausgestattet mit natürlichen Ressourcen hat Ghana ungefähr einen doppelt so hohen Pro-Kopf-Ertrag wie die ärmeren Länder Westafrikas. Ghana zählt als einer der guten Leistungsträger in Afrika, auch wegen der politischen Stabilität und den relativ weitgehenden Mitbestimmungsmöglichkeiten der Bevölkerung (freie und faire Wahlen mit hoher Wahlbeteiligung, Pressefreiheit). Einige Geldgeber sehen Ghana sogar als ein Musterland in Westafrika, in dem die wichtigsten Bedingungen (nicht zuletzt der politische Wille) und ein tragfähiges Umfeld existieren um Reformen zur Entwicklung durchzusetzen. Deshalb wird es auch als eines der wichtigsten Länder zur Implementierung von Good-Governance Programmen angesehen. Das Land wurde deshalb zu einer Art Labor für zahlreiche Good-Governance Initiativen. Ghana war das erste Land, das vollständig den African Peer Review Mechanismus durchlief; der Länderbericht wurde Anfang 2006 veröffentlicht. Mit dem Länderbericht präsentierte Ghana einen Aktionsplan um die im APRM identifizierten Defizite anzusprechen. Parallel zum Aktionsplan hat das Land eine Strategie für die Armutsreduzierung, die ursprünglich als Voraussetzung für Schuldenerleichterung entwickelt wurde und die von den Gebern als wichtigste strategische Rahmenbedingung für die Armutsbekämpfung anerkannt wird. Im Zusammenhang mit zentralen Governance-Themen nimmt das Land auch an anderen Initiativen teil, wie zum Beispiel den Extractive Industry Transparency Initiatives (EITI), die es in 2003 begann.

Aus unterschiedlichen Beurteilungen ergab sich, dass dennoch in Ghana Schwächen im Bereich Governance existieren, z.B. gibt es Probleme mit institutioneller Effektivität und ständige, flächendeckende Korruption im öffentlichen Dienst. Zusätzlich bleibt Ghana stark von internationaler Entwicklungshilfe abhängig, die etwa ein Zehntel des BIPs ausmacht und sich auf ca. ein Drittel des Staatshaushalts beläuft.

Das Engagement der Geldgeber in Ghana zielt auch darauf ab, die Governance-Belange mit in ihre Programme aufzunehmen. Die Europäische Kommission identifizierte Governance als eine der Querschnittsaufgaben in internationaler Zusammenarbeit, insbesondere in Subsahara-Afrika. Ghana ist ein Schwerpunktland der deutschen, französischen, niederländischen und dänischen Entwicklungshilfe, um nur einige europäischen Geldgeber zu nennen. Deutsche Zusammenarbeit konzentriert sich beispielsweise auf drei Bereiche, von denen einer „Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung“ ist.

Das DIE-Team hatte das Ziel, zur internationalen Diskussion um afrikanische Governance-Initiativen beizutragen. Mit dem Fallbeispiel Ghana untersuchte das Team, wie die sich das Peer Review -Verfahren als mögliches Verfahren einer partizipativen Selbstbewertung im Lande entfaltete. Darüber hinaus erforschte es, wie die Peer Review-Agenda im Land ein Jahr nach Veröffentlichung des Berichts eingefordert und umgesetzt wurde.

Die Frage ist zweigeteilt. Die erste Ebene der Analyse betrifft die Nachbereitung des nationalen Peer Review-Verfahrens: Wie ist der nationale Aktionsplan mit den anderen Initiativen in Ghana verbunden, welche Verbesserungen im Bereich Governance anstreben?
Zur Beantwortung dieser Frage musste das Team in einem ersten Schritt die Akteure identifizieren, die die Agenda setzen und auf Umsetzung drängen.
Im zweiten Schritt untersuchte das Team, welche Strategien die Akteure im APRM verwenden bzw. welche potentiellen Konflikte mit anderen Mechanismen bestehen. Die zweite Ebene der Analyse befasste sich mit der Rolle der internationalen Akteure bei der Verbesserung von Governance in Ghana: Wie verhalten sich die Geber zum APRM und den Folgearbeiten? Ein Hauptanliegen im Hinblick auf das Engagement der Geberstaaten waren potenzielle Konflikte in Bezug auf den afrikanischen oder eher „ghanaischen“ Charakter des Peer Reviews.

Der genaue Forschungsansatz wurde während der Vorbereitungsphase in Ghana festgelegt, in dieser Phase wurde der ghanaische Ansprechpartner identifiziert. Ein ghanaisches Partnerinstitut wirkte bei der Ausarbeitung des Forschungsansatzes mit. Ein Mitglied des Partnerinstituts wurde Ende 2006 in das DIE eingeladen, um die Forschung vor Ort in Ghana vorzubereiten. Zudem wurden Wege gesucht, um die regionalen/kontinentalen Dimensionen des APRM zu berücksichtigen, beispielsweise über die Einbeziehung eines südafrikanischen Partnerinstituts.

Die Arbeit analysierte einen laufenden Prozess in Afrika. Jedoch sollte es dem Team möglich sein, erste Aussagen über die Potentiale des APRM in einem relativ gut funktionierenden Land in Afrika zu treffen. Mit dieser Pioneer-Rolle Ghanas sollte das Ergebnis der Studie auch relevant für die Länder sein, die zur Zeit einen Peer Review-Prozess durchlaufen bzw. einen solchen planen. Des weiteren spricht die Studie des DIE-Teams Empfehlungen für den Geldgeberkreis (insbesondere der Deutschen Entwicklungszusammenarbeit) aus, wie die im APRM-Prozess identifizierten Governance-Themen in Ghana anzugehen sind, ohne die afrikanische Trägerschaft des Prozesses zu gefährden.